【中美关系】李强：美国退出《巴黎协定》与中国的应对策略

【关键词】 巴黎协定 全球气候治理 “美国优先”原则

内容提要

《巴黎协定》奠定了2020年后的全球气候治理格局，确定了全球气候合作的目标、方式、原则及实施领域。美国退出《巴黎协定》不仅破坏了中美合作的双引擎基础，而且对全球气候治理格局及其背景下的美欧关系和中美关系造成了重大影响。面对这一挑战，中国一方面应积极提升全球气候治理话语权，另一方面要理性选择应对策略。

2017年6月1日，美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，不仅对人类应对气候变化的积极努力造成了巨大打击，而且对全球气候治理及其背景下的美欧关系及中美关系产生了重要影响。国际社会在齐声谴责美国罔顾国际道义和大国担当的同时，也把领导全球气候治理的希望寄托于中国身上。这种突然变化给中国带来了严峻挑战，需要中国理性应对。

1美国退出《巴黎协定》的原因

《巴黎协定》是人类历史上第一份全球减排协定，确定了2020年后全球气候合作的目标、以“国家自主贡献”为核心的“自下而上”的温室气体减排模式、“共同但有区别的责任”原则以及减缓、适应等领域的具体实施措施，奠定了2020年后的全球气候治理格局。《巴黎协定》于2016年10月5日达到生效门槛条件,即至少55个《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）缔约方（且其温室气体排放量占全球排放总量的至少55%以上）交存批准、接受、核准或加入文书。2016年11月4日,《巴黎协定》正式生效。

2017年6月1日，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，指责其是“华盛顿签署的对美国不利而有益他国的协议中最新的证明”。根据特朗普的解释，这种“不利”表现在以下3个方面：第一，美国将付出沉重代价。特朗普认为，美国签署《巴黎协定》后将付出失业增加、工厂倒闭、经济缩水等一系列代价。到2025年，美国将减少270万个就业岗位，其中近1/6为制造业岗位。到2040年，美国的竞争力和经济实力均将受到严重削弱，其中，煤炭、钢铁、天然气和水泥等行业尤为严重。最终，美国将蒙受GDP减少3万亿美元和工作岗位流失670万个的惨重损失。第二，美国遭遇不公平待遇。特朗普声称，中国在提交的国家自主贡献方案中承诺在2030年实现碳排放达峰，意味着13年间中国的碳排放将出现巨大增长，而且协定允许其新建数百座燃煤电厂。印度的煤炭产量在2020年之前不仅可以翻倍，而且其参与全球减排的前提条件是获得发达国家的大量资金援助。第三，《巴黎协定》实施效果存疑。特朗普援引一份研究报告的结论称，即便所有国家兑现减排承诺，到本世纪末气温升降幅也不会超过0.2℃，而这与协定所设定的2℃的目标值相去甚远。

美国退出《巴黎协定》与2001年退出《京都议定书》有诸多相似之处，即都强调美国代价沉重、不公平待遇和气候变化科学上的不确定性。但二者所处时代背景却大不相同：美国退出《京都议定书》是在小布什继承了“克林顿繁荣”的背景下作出的决定，而特朗普却是在美国GDP2010—2015年平均增长率只有2.23%，2016年增速甚至低至1.6%的背景下作出的决定。在特朗普看来，恢复美国经济需要发展石油、煤炭等传统能源工业并藉此带动美国就业，然而“《巴黎协定》将破坏美国经济、扼杀美国工人、削弱美国主权,该协定施加给美国不可接受的法律风险，并使美国在面对世界其他国家时，永远处于不利地位”。由此可见，特朗普鼓吹“让美国再次强大”的“美国优先”原则的目的就是摆脱《巴黎协定》对美国经济的约束，从而维持并延续美国的霸权。

2美国退出《巴黎协定》的可能方式

尽管美国已于6月1日宣布退出《巴黎协定》，并于8月4日向联合国正式提交了退出意向书，但美国并没有实现“事实上的退出”。要真正退出，美国还需要履行法律意义上的退出程序。对美国而言，从法律上完成退出有3种可供选择的方式：履行《巴黎协定》的退出机制、直接退出《公约》或者宣布《巴黎协定》必须经过国会立法程序批准。

《巴黎协定》第28条第1款和第2款对退出协定进行了条件设置，即缔约方可在协定生效起3年后申请退出且自申请之日起一年期满时退出生效。根据这一规定，美国最早申请退出也要等到2019年11月，而真正退出协定要到2020年11月。在此之前，如美国一直坚持要退出，这一问题必然成为本时期内美国政治生活的重大内容，来自国内和国际的压力都会对美国政治造成巨大影响。加之2020年是美国的大选年，共和党和民主党候选人在竞选中都无法回避对待《巴黎协定》的态度，特朗普能否连任使美国能否最终退出协定充满了不确定性。选择这种退出方式会使特朗普获得最大的博弈空间：宣布退出决定，一方面让美国摆脱了《巴黎协定》的温室气体减排约束，使美国在制造业领域同中国竞争时占据优势，兑现特朗普大选期间对选民许下的“创造就业机会和重振制造业”的承诺；另一方面，4年的“退出等待期”能给予特朗普随时撤回“退出决定”的充分机会，即便国际社会不可能重新制定一份令美国满意的减排协议，但全球气候协议的妥协性本质决定了将来在某些特定领域未必不会作出对美国有利的修正。

美国也可以选择直接退出《公约》，这是最快的方式。根据《巴黎协定》第28条第3款的规定，“退出《公约》的任何缔约方，应被视为亦退出本协定”。虽然退出公约的时间将退出协定的时间缩短到一年，但对美国而言却是风险最大的选择。《公约》是人类全球气候治理进程的总基础，公约缔约方大会是全球气候谈判的最大平台《京都议定书》和《巴黎协定》都是秉持其确立的总体目标和基本原则发展而来的。美国如果选择退出《公约》，则意味着彻底和全球气候谈判分道扬镳，其在全球气候治理中的话语权也将丧失。一个坚持“美国利益至上”的美国,绝不可能接受被排除在全球气候谈判之外的结果。当年小布什坚决退出《京都议定书》以后，美国政府也依然坚持参加《公约》的缔约方大会，形成了全球气候谈判“二轨并行”的奇特情景。此外，美国要退出《公约》，事先必须获得国会批准，而这能否成功也并不确定。

美国退出的第3种选择就是宣布《巴黎协定》为需经参议院批准的国际条约。根据美国宪法，总统有权与外国缔结行政协定而无须参议院事先同意和事后批准，这种行政协定与经参议院批准的国际条约具有同等法律效力。奥巴马在2015年签署《巴黎协定》时就是行使了这种权力,其中既有时间紧迫来不及经由参议院辩论通过的原因，也有避免受到其掣肘的考虑。如果特朗普宣布《巴黎协定》必须经过参议院批准才能生效成为法律，那该协定就必须交由参议院进行投票且获得出席议员总数2/3以上的同意票才能通过。鉴于参议院共和党占据多数席位的情况《巴黎协定》极有可能因为参议院的否决而自动丧失法律效力。选择这种方式也存在一定风险，参议员因代表所在州选民的利益而不可能不顾及选民的意愿改变投票倾向。根据美国民意调查机构拉斯穆森报告5月31日至6月1日的民调显示，超过50%的美国人不支持特朗普退出《巴黎协定》的决定，仅有30%的受访者支持其退出决定。这种民调结果将在多大程度上影响参议员的投票意向，也存在变数。

3美国退出《巴黎协定》的影响

美国的退出虽未直接断送《巴黎协定》（美国的温室气体排放量占世界排放总量的15%，其退出后《巴黎协定》依然满足生效条件），但美国的敏感地位却对人类共同应对气候变化的努力造成了恶劣影响。

1.全球气候治理面临挑战

作为经济总量和温室气体排放量最大的两个国家，中美气候合作是《巴黎协定》得以达成、签署和生效的最关键因素，也是2020年后全球气候治理的核心动力。发达国家承诺2020年以前每年向发展中国家提供1000亿美元的资金援助，美国的退出将导致发达国家资金份额分配发生变化，原本就对资金援助存在争议的发达国家阵营有可能因此分裂。发展中国家应对气候变化的政策或将因资金援助等问题而产生变化，最终退回到观望和“搭便车”的立场，极端情况下甚至有可能出现类似多国先后退出《京都议定书》那样的“多米诺骨牌效应”。而《巴黎协定》确定的“自下而上”的全球治理创新模式，其中大国行动将起到至关重要的引领和示范作用。美国退出后，国际社会将首次面临没有美国参与的全球治理实践。如何把美国游离于《巴黎协定》之外的负面影响降至最低,将极大地考验世界各国的智慧。

2.美欧关系裂痕深化

自冷战结束以来，美欧双方一直未能在到底是盟友还是竞争对手的问题上形成双方均能接受的关系定位。在双边关系以及对国际问题的政策和行动上，美欧之间的裂痕越来越深。在全球公共问题日益涌现的情况下，以往基于意识形态的一致性正逐渐让位于现实利益考量。特朗普“美国优先”原则的逻辑起点带有先天的排他性，他眼中的欧洲更像是竞争对手，而不是传统盟友。特朗普在作出外交决策前很少征求欧洲的意见，也招致了欧洲的怨愤。因此，特朗普宣扬的“美国优先”原则在某种程度上与欧洲联合自强所追求的“欧洲是欧洲人的欧洲”目标具有不可调和性。

欧洲国家历来把环保领域看成是其获得世界领导权的一个重要突破口。欧洲国家凭借先进的环保技术优势和积极的环境政策，在全球气候治理领域成为了主要领导者之一。此前，美国退出《京都议定书》已经给积极履约的欧洲留下了心理阴影，此次美国的退出使欧洲决定把共同推动履行《巴黎协定》的希望寄托到了中国身上。就在特朗普宣布退出决定的第二天，中欧一致表示将加强合作以应对气候变化和发展低碳经济，这表明中欧已经把各自对美国的关注转移到对彼此的关注。[6]因此，中欧合作或将取代之前的中美合作并成为推动落实《巴黎协定》的新的“双引擎”。

3.中国承受的压力增大

首先，中美贸易竞争将更趋激烈。特朗普大选期间即表态要重振美国传统工业，尤其是制造业和能源业。此次退出的表面原因是特朗普兑现竞选承诺，而更深层次的原因则是美国欲借退出来摆脱减排的束缚,从而推动美国经济增长，提升美国在相关产业领域的国际竞争力。美国认为，中国能在传统工业产品领域保持对美国的贸易优势，是因为中国不受减排的强力约束而降低了生产成本。如果没有减排约束，美国的传统工业产品也能够大大降低生产成本，从而使美国在贸易领域重新占据优势并扭转中美贸易格局。如达目标，美国势必在所有贸易领域同中国展开全面竞争，导致中国的对外贸易环境恶化。

其次，中国将面临巨大的道义压力。中国的“国家自主贡献”方案提出到2030年实现4项目标：中国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源在总能源中的占比提升至20%，二氧化碳排放达到峰值并争取早日达峰，增加森林蓄积量和碳汇。而美国也提出到2025年实现比2005年碳排放量减少26%~28%的宏伟计划。中美所表达的强烈政治意愿和责任承诺曾一度成为国际社会对《巴黎协定》充满信心的根本保障。

中美两国温室气体排放量占全球排放总量的40%，美国退出后，已批准国家温室气体排放量占全球排放总量的比例已经下降到67%，而中国在其中占到了1/3以上，国际社会把领导实施《巴黎协定》的希望寄托在了中国身上，普遍希望中国接过全球气候治理的领导权。因此，中国将面临空前的道义压力，其应对气候变化领域的每一项政策和行动都会被国际社会按照是否符合“负责任大国”的标准进行解读和评判。

4中国的应对策略

面对美国退出《巴黎协定》造成的全球气候治理领导权“真空”，中国一定要理性对待机遇与挑战，既要继续提升全球气候治理话语权，又要避免承担力不能及的责任，尤其要避免陷入被国际社会“捧杀”的境地。

1.提升中国的全球气候治理话语权

全球气候治理话语权可以解构为制度性话语权、科学性话语权和道义性话语权。制度性话语权是指中国领导创设国际制度及游戏规则，向发展中国家、不发达国家和国际组织提供必要的资金、人员、软硬件设施等国际公共产品，从而构建广泛的利益共同体；科学性话语权是指中国在表述气候治理话语时，必须有自己的科学数据支撑，而非完全依赖发达国家发布的相关数据；道义性话语权是指中国的话语表达必须拥有国际道义性，能为他国在道义上所接受。中国提升全球气候治理话语权应努力做到以下3个方面：

第一，提升制度性话语权。中国应加强领导创设国际气候制度和博弈规则的能力建设，提升国际会议的气候议题设置能力，利用“主场外交”的优势推进国际气候合作进程，根据自身实际条件向国际社会提供资金、人员、软硬件设施等国际公共产品。第二，提升科学性话语权。中国应加强气候相关科学的研究能力，在行使话语权时体现科学数据、理论和术语的“中国制造”特色。第三，提升道义性话语权。中国应坚持《公约》确定的诸项原则，坚决维护发展中国家的整体利益，鼓励吸引更多国家和国际组织、企业及公众的多元化参与。

2.争取使美国重回《巴黎协定》

自特朗普宣布退出《巴黎协定》以来，国际社会的批评持续发酵,客观上有助于迫使美国重新评估其退出决定。《纽约时报》批评特朗普“不关心科学、盟友和后代,指责其错误地将失业原因归咎于环保措施”《华盛顿邮报》称其“自私、不安全和短视”，嘲笑他企图重签一份气候变化协定是“幻想”。联合国秘书长古特雷斯、德国总理默克尔、英国首相特蕾莎·梅、意大利总理真蒂洛尼等都先后对美国退出《巴黎协定》提出了批评并希望其重新考虑退出决定。

中国应充分利用舆论导向的作用，在双边和多边场合与美国就气候变化问题加强沟通,争取促使美国转变对《巴黎协定》的立场与态度。特朗普在宣布美国退出时，宣称美国希望重启谈判以签订一份对美国公平的气候协议。尽管联合国拒绝为美国重启谈判，但事实上美国重回《巴黎协定》的可能性依然存在。美国已经明确表态仍会致力于应对气候变化。在美国真正退出协定前，中国应参照《巴黎协定》前与美国合作的模式，将中美气候合作纳入到全球气候合作的整体行动之中，尽力促使美国回归协定框架。

3.避免在全球气候治理中被“捧杀”

美国宣布退出之后，国际舆论几乎一致认为中国必将成为全球气候治理的领导者，尤其是联合国和欧洲对中国充满了期待。我们应该清醒地认识到，未来的全球气候治理可能开启一种没有美国参与的全新的全球治理模式。美国之所以选择退出，就是因其认为承担了过多的义务与责任，损害了“美国优先”的原则。如果中国担负起领导者角色，必然要承担提供更多公共产品的责任，结果是中国可能要担负比“共同但有区别的责任”更大的责任。

面对国际社会的热捧，中国应该清醒把握自身定位，不能因为要成为全球气候治理的领导者而承诺更多的责任。《巴黎协定》不仅是一份减排协议，更是一份涉及众多经济利益的经贸协定，同时也带有浓重的政治色彩。《巴黎协定》是南北国家博弈斗争的结果，也正是因为中美达成共识才促使该协定最终达成。美国退出后，其不受环境约束的产业振兴必然对执行减排承诺的中国产业发展形成竞争优势，中美贸易格局很可能发生不利于中国的变化。因此，中国在全球气候治理实践中，一方面要坚持提升自己的话语权，另一方面也要坚持稳步推进的原则，避免落入被国际社会“捧杀”的困境。（注释略）

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