欧盟对中国不锈钢管反倾销案的启示

在2009年10月欧盟对中国不锈钢管反倾销素中，欧委会认定原产于中国的不锈钢管对欧盟造成产业实质损害威胁，从而征收反倾销税。纵观国际上的反倾销案例，发现实践中发生最多的是以实质性损害来确定损害的存在来确定反倾销。但随着欧盟首次对中因发起以实质损害威胁为由而裁定反倾销以及国际经济形势的变化，可能以实质性损害威胁作为判断损害存在的依据的案例，在国际反倾销实践中将会逐渐增多。因此本文重点分析了实质损害威胁标准并针对国际上越来越多针对中国的歧视性反倾销案，提出了具体的防范措施。

2009年10月6日欧盟委员会对原产于中国的无缝钢铁管做出的反倾销终裁案，是一个有着滥用以实质损害威胁标准确定损害采取反倾销措施嫌疑的案例。这是欧盟首次以‘损害威胁”为由对中国发起反倾销调查并采取反倾销措施。在案件调查过程中，中国用大量的数据及事实证明，中国不锈钢管对欧盟出口完全是市场需求决定的。而且自欧盟2008年7月9日立案以来，中国不锈钢管出口量大幅下降，2008年1-8月份出口欧盟数量9.6万吨，与上年同期32.7万吨相比下降70.9%；出口金额从上年同期4.6亿美元降至2008年的1.6亿美元，贸易额降幅65.45%。同时还有其他数据说明，中国不锈钢管并未对欧盟产业形成冲击，欧盟产业主要指标都是正常的。数据显示，调查期内欧盟无缝管工业利润高达15%，没有遭遇‘损害威胁”。欧委会在评估时完全忽略这一事实，而仅仅依据指控，在推测未来可能造成损害的基础上进行判断。

另外，在不锈钢管反倾销案的最终裁决文件中，几个对最终决定至关重要的数据皆出现错误，这包括中国出口至欧盟市场的数量、中国的出口价格、欧盟厂商在欧盟市场的销售数量、抽样厂商的销售价格等数字a除了数据上的硬伤，欧盟在判断中国出口对欧盟产业影响的因果关系时，也颇为牵强附会温州不锈钢管。

实质性损害威胁是确定倾销损害存在的第二条标准，由于实质损害威胁标准与实质损害标准相比，存在着更大的摸棱两可之处，其最大的不确定性在于它本身所有的这种预测性和估计性的特点。反倾销税可以基于这种固有的不确定性裁定的基础上征收，因此容易引起实质损害威胁标准被滥用。这引起了我们对确定倾销损害存在的第二条标准实质性损害威胁被滥用的警觉。

一、实质损害威胁及其确定

世界贸易组织反倾销协议对损害威胁有着十分严格的规定，WT。各成员在以‘损害威胁”为由发起反倾销调查、采取反倾销措施上都持高度审慎立场，实践中此类反倾销措施也十分罕见。

（一）损害及实质损害威胁的含义

反倾销的核心问题就是损害及倾销的认定。证实倾销的存在、确定倾销损害的存在、证实倾销与损害之间存在着某种因果关系是在决定对某项进口产品征收反倾销税时必须同时考虑的三个前提条件。各国的《反倾销法》都规定了损害确定的标准，按WT。《1994年反倾销协议》，对“损害”的定义是：“本协议中的‘损害’一词，除另有规定，应指对某一国内产业的重大损害、对某一国内产业严重损害的威胁或是对此一产业的建立造成严重阻碍。”其对‘实质损害威胁”的定义是‘链口国产业尚未受到倾销产品的实际损害，但如果不采取措施阻止进口产品继续倾销，进口国产业的损害将是可以预见和“迫在眉睫”。

（二）实质损害威胁确定

《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》第3.7、3.8条对于实质损害的确定做出了严格的规定。协定规定了确定实质性损害威胁的几个原则：首先，“以事实为依据”，不能仅仅“依据指控、推测或极小的可能性”；其次，损害的发生必须“能够明显预见且迫近”。协定还规定，在裁定损害威胁时必须‘特别慎重”，同时还应考虑下面四个因素：一是倾销产品的增幅；二是出口商的出口能力以及其他出口市场的情况；三是被调查进口产品的价格；四是被调查进口产品的库存。最终结论必须基于上述各种因素的综合分析，任何单一因素都不是决定性的。同时，在确定实质损害威胁存在时，不仅应审查《协议》的第3条第7款列举的4个因素，还必须评估第3条第4款列举的15个因素。

反倾销有关当局对上述任何应审查因素的忽略都可能导致所做出的裁决缺乏依据0 1998年的墨西哥玉米糖浆一案是如何使用《协议》第三条7款以及如何理解第三条7款与第三条4款之间关系的一个很好的说明。不锈钢管案例中决定中国不锈钢管是否对欧盟存在‘损害威胁”，必须满足两个条件：一是进口量急速增长，二是中国有多余的产能。但事实上，2009年我国不锈钢管对欧盟的出口量极其有限；很多国内企业实际上都没有扩产。中钢协组织中信泰富新冶钢、华菱衡管、天津钢管、攀钢成都无缝管、无锡西姆莱斯、宝钢、鞍钢等9家企业，代表210余家受影响的涉案企业积极应诉，组织行业抗辩，并先后在2009年1月15日、6月4日欧委会的听证会上列举数据阐述事实，但是没有得到足够重视。

一、欧盟对中国不锈钢管实质性损害威胁裁定对我国的影响

（一）引发出口市场对中国不锈钢管反倾销的多米诺效应

欧盟的做法会引来其他国家的仿效，导致我国出口环境进一步恶化。此前也有过类似的例子：2007年，美国对中国焊管征收反倾销、反补贴关税，紧接着，加拿大、欧盟、墨西哥等国也采取了双反调查和其他保障措施的调查。 2009年10月30日，美国国际贸易委员会发布公告，对原产于中国的无缝碳钢和合金钢标准管、管线管和压力管做出反倾销和反补贴产业损害初裁。2009年11月初，阿根廷工贸及中小企业国务秘书处公布决议，对原产于中国的钢管、开关电压调节器启动反倾销调查，此次调查的钢管包括从中国进口的不锈钢管和焊接钢管0 2009年11月23日，加拿大边境服务署发布公告，对原产于中国的石油管材做出反倾销和反补贴初裁。

事实上，目前，墨西哥、印度等国家已经或准备向中国钢管提出反倾销调查，俄罗斯准备将不锈钢管的进口关税提高到29.4070，实际直接提高了进口门槛。目前国际市场剩下的主要是中东、中亚、东南亚和非洲等没有不锈钢管生产厂的国家和地区。

（二）导致我国钢管出口大幅下滑，出口型企业遭遇寒冬

欧盟和美国先后两次的反倾销裁定使得我国本已因金融危机而下降的钢管出口面临前所未有的困难。210余家中国不锈钢管生产企业受影响，大多数企业开工不足，产量大幅下滑，部分企业处于停产倒闭边缘。究其原因，主要是近年来，我国不锈钢管行业对出口的依赖度过高，2008年不锈钢管出口占钢管行业总出口的60%，欧盟、加拿大、美国相继对我国不锈钢管提出‘双反”，严重影响到不锈钢管企业的正常生产和经营。

据中国钢结构协会钢管分会统计，2008年我国共出口不锈钢管609万吨，2009年l一9月出口只有236.2万吨，预计2009年全年出口不锈钢管300万吨左右，同比降低50%左右。笔者在210余家企业中选择了三家典型企业，以期能够管窥一斑，详见表。

三、对运用实质性损害威胁标准认定反倾销的防范及其应对措施 ~

实质损害威胁标准由于其不确定性和对将来的可能性，为外国产品被裁构成国内产业实质性损害威胁提供了途径，也为各国反倾销有关当局提供了‘合法”的贸易保护外衣。鉴于以实质损害威胁裁定的反倾销案是国际贸易纠纷一种，因此我们对于以实质性损害威胁标准来认定反倾销的防范，最终还是要回归到对贸易纠纷的防范，并从根本上提出有效的应对机制和方法，来保护自身合法的利益。

（一）找出经济发展弊端，尽快实行产业升级和经济增长方式的转型

针对经济增长方式不合理，地方决策存在片面，市场受宏观政策面影响存在盲目，部分产业出口依存度高、出口市场集中，受国际经济影响大，容易引发贸易纠纷等现象，在高度市场化竞争的行业情况下，单纯采取行政手段干涉行业发展并不适宜。国家应重点从打造公平合理的企业竞争环境人手，扶优除劣，实现限产调整结构。首先，严格落实新《劳动法》，杜绝以损害劳动者权益的方式压低成本进行竞争；其次，网家有关部门应尽快调整产业结构，坚决关停、淘汰落后工艺和产能，对不符合要求的小企业兼并重组，尽快扭转“劣币驱逐良币”的情况；再次，建议国家有关部门考虑适当抬高企业出口门槛，国家应对出口企业进行出口资质审查和管理，限制低品质的产品出口，维护“中国制造”的信誉；最后，建议从生产源头人手压缩产能，避免产能过剩层层传导，尽快转向以创新趋动经济增长、让科技引领可持续发展。

（二）应认真分析国际市场，实施监控体质，加强建立产业损害和国外贸易保护预警机制

在欧盟不锈钢管反倾销案中担任中方代理律师的王雪华就表示，“经济进入低谷期，贸易摩擦案就会增加，想要完全化解是不可能的，但可以通过一系列进出口方面的预警机制进行适当的调整和调节。”因此，在加强自律的同时，应逐步建立产品生产、消费及价格变化的预测分析系统，对可能发生的贸易争端提前预警及时制定相应对策。

（三）利用WT。争端解决机制，捍卫自身正当权益，维护国内产业安全

中国企业应该切实掌握世贸组织反倾销规则，利用它来抵制不公平贸易做法，维护自己的合法利益。若认定发起国的反倾销调查和反倾销措施不符合《反倾销协定》的有关规定，可以通过政府先与发起国磋商，如果磋商不成，可以将争端诉诸世贸组织争端解决机制，充分利用世贸组织的争端解决机制，由世贸组织做出裁定。例如，对于欧盟对中国的不锈钢管的最终裁决，中国企业和相关的利害关系方若有不满，可以寻求WT。争端解决机构的处理。主要需要证明损害威胁不成立、损害威胁的因果关系并不存在，并解决不锈钢管同类产品的范围问题。

（四）积极利用有关国家和地区司法制度，切实维护自己的合法权益

要精通各国的反倾销法律法规和反倾销案例，精通世贸组织《反倾销协定》和反倾销争端案例，一旦发生反倾销调查，要对发起国的反倾销调查和反倾销措施与饭倾销协定》的一致性进行深入研究，找出纰漏，据理力争，促使发起国有关机关做出正确的裁定。针对国外对我企业贸易救济调查中的不公正、不合理的做法，中国政府应鼓励中国涉案企业积极利用有关国家和地区司法制度，切实维护自己的合法权益。我国有一企业就因欧委会拒绝给予市场经济待遇而上诉欧洲法院，欧洲法院终审裁定欧委会违法，该企业后被免征反倾销税。因此，中国不应该在不锈钢管反倾销案上向欧盟判决认输，中国钢铁工业协会也可以去欧盟法院起诉欧盟委员会。

（五）积极争取中国市场经济地位

中国的‘非市场经济国家”待遇和“替代国标准”使得反倾销成为更为‘便利的”、“弹性”更大的被WT。规则所允许的针对中国出口的贸易保护工具。市场经济待遇问题是制约中国企业应诉欧盟反倾销调查取得较好结果的重要因素。中国企业反映，近年来，欧盟委员会在市场经济待遇技术标准的掌握上日益苛刻，企业获得市场经济待遇的难度不断加大；他们呼吁欧委会客观、公正地对待中国企业的市场经济待遇申请。欧盟对中国不锈钢管案中，欧盟不承认中国的市场经济地位，有企业申请承认市场经济待遇，但以证据不充分为由拒绝，是以美国市场的不锈钢管作为替代国同类产品的价格来操作倾销幅度。

（六）借鉴欧美国家设立专业机构，关注国际贸易纠纷

欧盟和美国都针对贸易设有专业机构主动关注、协调贸易方面产生的纠纷，比如美国有贸易代表办公室，欧盟也有贸易委员会。这些专业机构中，有许多非常有经验的专业人士专门解决本国与其他国家的贸易争端，对于国际贸易的游戏规则烂熟于心。这种做法是非常有前瞻性的、有系统性的，是机制成熟的表现，值得借鉴。